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離心離德的中共中央和地方

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世界各國的許多地方政府都在發債,但冤有頭、債有主,不會算不清。圖為美國密西根州底特律市政府發行的1000元債券。(底特律市)

中國龐大的地方政府債務問題,已經成為中南海恐怖的夢魘。為了減緩地方債違約爆發對經濟的衝擊,北京政府似乎是胡蘿蔔加大棒,一軟一硬雙拳出擊;一方面推出加強地方債管理的措施,另一方面則直接威脅,讓地方政府意識到,他們身上的債務可能會成為祛除不掉的痼疾,地方的舉債中央不會出手,他們必自尋出路,甚至面臨自生自滅。

中共的中央政府和地方政府的離心離德,體現在當中國地方政府的融資亂象叢生、逐漸失控的時刻,中共國務院發布了《關於加強地方政府性債務管理的意見》。該意見強調,地方政府對其舉借的債務「負有償還責任,中央政府實行不救助原則。」

中國官方的審計顯示,截至去年6月底,中國地方政府負有直接償還責任的債務為10萬億元,擔保的債務是2.7萬億元,可能承擔一定責任的債務還有4.3萬億元。這3項加起來,就有17萬億元。筆者2013年底在臺灣出版的《赤龍的錢囊》一書中,早已估計中國地方政府的債務總額,可能高達30萬億元。中國政府表示地方債「還在可控範圍之內」,但獨立經濟學家們紛紛指出,天量的地方債對中國銀行業、金融業和整體經濟的威脅巨大;並且,如果地方債的違約和房地產的崩盤同時發生,會立即重創中國的經濟。

中共的中央和地方之間的離心離德、互相推諉責任和在利益上的爭執,更集中體現在最近出臺的這部「管理意見」中。這個關於城投債新規則的意見書指出,要劃清地方政府和企事業單位的城投債歸屬,對於確認為地方政府應當償還的債務,納入預算管理;要剝離融資平臺公司的政府融資職能,融資平臺公司不得新增政府債務;還允許地方政府適度舉債,採取政府債券方式;並強調地方政府對其舉借的債務負有償還責任,中央不實行救助。這個規定的直接後果,就是上萬億人民幣的、未被納入地方預算管理的存量城投債,其違約的風險將隨之大大的增加。這種以行政命令重新劃分債務的優先權和債務人的責任的做法,立即傷害了廣大債權人的利益,是極度不公平和違背商業的根本原則的。可以想見,中共官員的權力尋租在這一過程中會淋漓盡致的發揮出來,中紀委就等著抓新培育出來的大小老虎吧。

冤有頭、債有主

世界各國的許多地方政府都可以發債,但冤有頭、債有主,不會一筆亂帳算不清。

2015年的財政年度結尾,美國政府的全部債務,包括聯邦政府、州政府和地方市郡政府的債務的總和,大約將是21萬8970億美元。其中,聯邦政府的債務是18萬7130億美元,50個州及其下的郡、市等各級地方政府的債務加起來,是3萬1840億美元。也就是說,美國各級政府的全部債務中,聯邦政府是大頭,占了85%,地方政府是小頭,占了大約15%。所以,反對民主黨政府大手大腳花錢的人們,尤其是傾向於共和黨的人們,眼睛都盯著越來越多的聯邦政府的債務。

美國的地方債和中央債是什麼樣的關係、中央政府和地方政府是怎麼樣處理的呢?簡單的說,兩種債務之間沒什麼關係;誰借的債,誰就負責償還;誰允許和授權政府去借債,誰就從融資中受益,誰就有權追究政府支出,誰也就必須承擔還債的責任。

比如美國密西根州的底特律市,曾經發行過一種1000美元的債券,買了這些債券的人們,很多都賠了錢;有許多是機構投資者、退休基金、保險公司等等。對他們來說,這也沒有什麼好說的,他們看錯了底特律政府的信譽和償付能力了,也沒有預料到汽車城會那麼快的走向衰敗。他們可以汲取的教訓就是,以後購買其他地方債時,會學得更聰明一些,會更加審慎,如此而已。美國聯邦政府不會為底特律政府背書或還債,底特律之外的美國民眾,沒有從底特律的債務融資中得到益處,自然也不會答應政客們任何「救助」底特律的做法。

美國中央(聯邦)政府的債務,被認為是「risk-free」(零風險)的,而美國的地方債,則絕對沒有這個優勢和特權。原因也很簡單,聯邦政府財政部的債券是以美國政府的信譽和能力來擔保的,地方債則是由地方政府的信譽和(地方稅收)能力擔保的。地方政府還不起債,就可能不得不破產,這在以前已經有過先例。而聯邦政府肯定不會破產,違約也絕無可能,因為,不管人們喜不喜歡,聯邦政府還有印鈔機可用,但地方政府就沒有。

也就是說,在正常國家,地方政府發的債,本來就是應該由地方政府來償還。但在中國這個荒唐的、不正常的國家,地方政府發的債,可能還真的不應該由地方政府來償還。為什麼呢?箇中的原因在於,人們可以追問一下,中國這些地方政府的權力是從哪裡來的呢?如果是當地人們選舉、授權的,地方債必須地方還。但人們也都知道,中國的各級地方政府,根本都不是地方民眾自己選出來的,而是上級任命的。上級一級級推上去,就是中共的中央政府了。因為這是一個中央集權的政府,權力不是從下而上賦予,而是從上而下授予,所以中國地方政府所有的債務,真的追究起來,還真是應該由中共中央負責!

中共出臺城投債的新規則,表明中央和地方政府在互相推諉,互相不負責任。其結果,就是各級的融資平臺認栽、倒霉,因為原來的債務全部由地方的土地財政擔保,但現在擔保沒了,違約的風險大增。巨額城投債集合到期之時,會威脅中國的金融體系,而中國經濟的風險恐怕會集中爆發。但最後地方政府承受不起,中央政府可能還是不得不出手。到那時,中共又能怎麼做呢?他們注定會束手無策,也只能靠印鈔票臨時解決問題,把債務轉嫁給中國的百姓,讓全體人民為從房地產、融資平臺、影子銀行和土地財政中大賺特賺的中共權貴們買單。

現時期,中共政府的對策,看來就是在推遲印鈔,盡量的推遲,躲一天算一天。但它們究竟能躲多久呢?可能要看離心離德的中央和地方政府,會怎樣去互動和猜忌;和失去地方政府信任和支持的中央政府,會怎樣在離心離德中加速的分崩離析。◇

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