左右制約「新土改」難有新意

文 ◎ 王靜雯

人們常說，中國最關鍵的是農村，而農村最關鍵的是土地。原本要為中國農村改革定調的十七屆三中全會，其關於「土地新政」的決議表述卻含混不清，令爭論雙方都宣稱對手失敗。

面對農地所有制歸屬、農地如何流轉、農村金融如何發展、中國何時消除戶籍制、如何縮小城鄉二元化差別、如何解開經濟內需疲軟的鎖鏈等一連串的問號，三中全會都沒能給出清晰的答案。

當人們寄望於十七屆三中全會能像三十年前的十一屆三中全會那樣給農民帶來希望之時，關心中國農村問題的人在這幾周裏經歷了幾起幾落的情緒變化。會前，胡錦濤和溫家寶分別到安徽和天津農村考察，並放風為此次大會定調。人們期待全會將推出新的或變通的土地產權改革措施，不少媒體也大聲呼喚「新土改」的到來。

十月十二日，三中全會落幕時的公報讓人們大吃一驚。原以為「木已成舟」的土地產權改革措施一個也沒有出臺，「新土改」流產了。公報中只有一處提及土地政策，說的是「要穩定和完善農村基本經營制度、健全嚴格規範的農村土地管理制度。」

一周後的十月十九日，新華社全文公布了《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），讓期待變革的人感受到一點「柳暗花明」的變化。《決定》指出，按照依法自願有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。於是有大陸報紙稱：「土地承包權又活了。」

二零零八年十月二十一日，四川都江堰一農民手持這個集體所有土地證書。根據中共十七大三中全會決定，允許農民對所承包的土地進行轉租、交換等土地流轉。（Getty Images）

截然不同的解讀

不過，仔細品味中共這份事關農村發展大方向的綱領性文件，不同的人卻得出了截然相反的解讀，爭議雙方都覺得對方失敗了。面對這些模稜兩可的表述，人們不得不等待日後土地改革的實施細則和相關法律修改的頒布。

贊成土地歸集體所有的人發現，《決定》強調必須毫不動搖地堅持農村土地集體所有、家庭承包經營的統分結合的雙層經營體制。對土地承包經營權的流轉進行了「三不」限制，即「不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。」儘管農地可以轉租、入股等，但「農地可抵押」的說法沒有出現，這意味著從某種程度上說，變通的土地私有化改革暫被否決。

贊成農地逐步私有化的人，看到決議賦予農民「永久不變」的家庭承包權。雖然沒提土地抵押問題，但在涉及農村金融部份又提到「擴大農村有效擔保物範圍」，認為這個有效擔保物可能會包括土地，只不過是為避免爭議而選擇了「擔保」而不是「抵押」一詞。

外界評論說，三中全會的決定是明顯左右互搏、相互妥協的產物，原本希望盤活土地從而讓農民獲得發展資金的想法落空了，老問題沒解決，新問題又來了，今後農村社區公共事業的發展難度更大了。

左右制約帶來的混亂

也有人看到了積極的一面。十月二十二日《南方周末》記者鄧瑾在〈再辯土地新政〉一文中指出：「在產權改革爭議的喧囂之外，土地制度中的一大頑疾——徵地制度——的改革得以破題，意義深遠。規劃內的農村建設用地可以不經過政府徵用，直接進入工商業用地市場，從而合法享受土地的增值收入，『小產權房』也很可能藉此走向合法。」

「小產權房」是指民眾購買建在農民宅基地上的商品樓房。由於沒有政府許可，房主無法得到建設部頒發的房產證，但購房價格比一般商品房便宜一半以上。二零零七年僅在北京和濟南兩地小產權房就占了20～30%。

話音未落，十月二十二日下午，國務院新聞辦舉行的背景吹風會上，中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文明確指出，中央絕對不允許再建小產權房。他說這次全會沒有討論小產權房的問題，是因為之前已制定解決辦法。「小產權房的產生是違法的，因為它違背了城鄉土地規劃利用的總體布局，也違反了關於農地轉為城市建設用地的法律程序，今後絕不允許再建小產權房。」

一個綱領性文件淪落為一個開頭，而且解讀混亂，苦澀中讓人們窺視到中共內部意見的巨大分歧。如今中國農村發展正處於十字路口，何去何從至關重要。首先讓我們溫故而知新。
　

二零零六年五月，河北任丘一農民正趕著牛車去往家畜市場。中國的城鄉差距正在日益擴大。（Getty Images）

二零零八年十月，北京郊區一賣蒜的農民。（法新社）

農地制度五十年變遷

有人把農村發展分成三個時期。第一個時期是一九四九年至一九七八年；第二是一九七八年的包產到戶至二零零六年的免除農業稅；第三即二零零六年至今。

一九四九年中共「打土豪、分田地」，強制剝奪地主富農的土地分給農民。一九五三年農地私有化不到一年，中共通過「農業互助組、初級合作社、高級合作社、人民公社」一系列變化，把私有土地又收歸了集體所有。

早在小崗村提出包產到戶的二十二年前的一九五六年，甘肅臨夏70%的生產隊選擇了包產到戶，安徽更是達到了85%。只不過當時包產到戶的農民被冠以「走資本主義道路」而受到批鬥，都沒能成氣候。

一九七八年底，被人民公社搞得一窮二白的安徽鳳陽小崗村十八位農民，冒著被抓被砍頭的危險，偷偷的簽訂了一份合約，把集體的田地分給個人經營，搞起了「包乾到戶」的承包制。儘管當年小崗村的糧食總產量從多年來的三萬斤激增到十四萬斤，一九七八年底的十一屆三中全會還是明確規定：「不許包產到戶。」直到一九八二年，中央一號文件才明確肯定了家庭聯產承包責任制的長期不變，並在一九九八年寫入了修訂的《土地管理法》。

就在包產到戶風行全國的一九九二年，中國最南部的廣東南海羅村鎮、里水鎮、平洲區的農民，把幾個村的土地集中起來作價入股，統一規劃經營，比如興辦企業，收益按照51：49在集體和農民之間分成。當年飽受質疑的「南海模式」集體土地股份制可算是中國最早的土地流轉。如今南海市一半的工業用地都是集體所有，原因就在於此。

幾年後在緊鄰上海的江蘇昆山，出現了南海模式的升級版。昆山是外資企業建廠的寶地，但苦於建設用地有限且高價。於是昆山農民創造性的複墾農地，獲得非農建設用地的指標，然後向本村農戶招標，單個或者幾個農民聯合起來修建廠房，再把廠房出租給外企賺取租金。短短五年，昆山新增建設用地八萬多畝，四分之一來自於此。

進入二十一世紀後，農民土地流轉的欲望之強，早已不局限於東部沿海和發達地區了。二零零五年在重慶市麒麟村，一個五百多人的西部小山村，村民把自己的承包地作價入股到一家柑橘種植公司，公司自負盈虧。

沒有新意的新土改

從這個角度看，十七屆三中全會的「新土改」毫無新意。《決定》提到的農民可以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等土地流轉形式，早在現實生活中嘗試十多年了，只不過這次把它合法化了而已。

特別是對於那些不處於城市郊區、沒有政府規劃的農地，這樣的農地占農村土地的90%以上，農民對土地的流傳沒有熱情。據湖北潛江的姚立法對新紀元介紹，當地農村轉包一畝土地每年只能收入二百五十元人民幣，而多承包土地的人每年每畝的利潤才三千四百元，扣除購買下年的種子、化肥等原材料外，並沒有多少收入。

這次土地新政唯一值得一提的主要有兩點：一是土改新政從制度上打破了政府對農村用地的徵地壟斷權。《決定》將縮小政府徵地的範圍，把徵地限於公共利益的需要，而經國家批准的經營性建設項目，則可以保持土地的集體所有權不變，允許其使用權進入市場，價格由農民集體與用地者談判。

二是政府將終結過去財政支農收入占整個財政收入比例不斷縮小、農村儲蓄資金倒流城市的模式，從制度上確保財政資金、金融資金向農村傾斜，以促進城鄉經濟社會發展一體化。《決定》規定未來政府將「大幅度增加國家財政對農村基礎設施的投入，大幅度增加土地出讓收益用於農業的比例，大幅度增加對中西部地區農村公益性項目的建設投入」。這三個「大幅度增加」是以前從來沒有過的。

三大困境促使中共變革

有分析說，三中全會不得不把焦點議題對準農民的「地權」與「城鄉二元結構」，其原因是為了突圍三十年經濟改革帶來的政治困局。近十多年來中國經濟面臨三大難題：如何解決「三農」問題、如何擴大內需消費、如何減少失地農民的群體性抗爭。不解決這三大困境，中國的未來將會危機四伏，幾十年的發展成果將毀於一旦。

二零零零年曾任鄉黨委書記多年的李昌平，給時任總理朱熔基去信，稱「農村真窮，農民真苦，農業真危險」，從那時起，三農問題成了人們關注的熱點。二零零七年官方公布的城鄉居民收入比為3.33︰1，絕對差距達到9,646元。二零零八年上半年中國農村的民眾每人可支配年所得僅是七百二十美元，遠不其城市居民的三千六百美元，城鄉收入相差約五倍。

與城市快速發展形成鮮明對比的是，農業、農村的基礎設施卻在日漸凋敝，許多地方比起六十年代不僅沒有進步還在退步。目前全國57%的耕地沒有灌溉設施，八萬多座水庫中有兩萬七千多座水庫處於年久失修狀態，農業靠天吃飯的局面沒有改變。

隨著污染的加劇，全國九億農民中二點六億人存在飲水困難、飲用水不安全問題，還有七百四十多萬人口沒用上電，九萬多個行政村至今不通公路。農村生態環境還處於局部改善、總體惡化的局面。

出現這種差距的主要原因是制度歧視。多年來國家財政支出用於三農的支出絕對值在增加，但比例卻在下降。據中國農業大學校長柯炳生推算，中央三農支出從一九九六年的七百七十四億元增加到二零零六年的3,397億元，但三農投資比重從一九九六年的21.1%下降到二零零六年的16.6%。
　

二零零八年七月，幾個農民工正在維修鳥巢的電線。目前中國有兩億多青壯年農民工，在城裏幹著最酷最累的活。（法新社）

徵地制度對農民的剝削

難怪有學者痛心的指出，如果說中國是兩個中國——城市和農村——的話，過去幾十年來中國城市的繁榮是建立在農村的三大市場要素（勞動力、資金和土地）對城市的補貼或倒貼之上。

勞動力方面，農村每年有兩億多青壯年勞力到城裏打工；資金方面，四五千億的農民存款被銀行用在城市建設上，而農民自己卻無法獲得貸款發展農村經濟。農民要貸款發展經濟時，農村信用社給農民的貸款利息是10%，而城裏銀行的貸款利息卻是7%。

土地方面，政府以每平方米一百元的低價從農民手中徵來土地，轉手以每平方米四千元的價格賣給房地產開發商，這樣的現象比比皆是。如今農村土地的徵收成了全國各級地方政府預算外收入的主要來源。儘管中央文件一再強調實行「最嚴格的耕地保護制度」，但過去十一年間，中國耕地面積減少了一點二五億畝，相當於少了一個農業大省的耕地。

中國是世界上唯一一個實行「二元土地和兩權分離」的國家，國土被分為城市土地國家所有、農村土地集體所有的二元體制。國有土地通過招牌掛制度進入一級土地市場，集體土地只能通過國家徵地才能轉為建設用地，而且因為沒有所有權，它不能交易、不能抵押，被稱為「僵化的資本」。近年來由徵地引發的各類惡性事件屢見不鮮，每年十幾萬起土地上訪事件成了中國社會的一大主要矛盾。

城鄉差距與戶籍制的弊端

一九五八年中共正式頒布實施《中華人民共和國戶口登記條例》，從此將中國農民淪為「二等公民」。中共以立法的形式，建立了包括糧食供應、教育、就業、醫療、養老保險、勞動保護等一系列城鄉分割二元體制。

據統計，中國農業在一九七八年占國民生產總值的四成一，而二零零七年農業的比重下降到一成一，預計十年後會降到5%左右。從人口的比例上看，目前從事農業的人口還占總從業人口的四成或更低，但戶籍統計的農村人口仍然占總人口的七成以上。這些數據說明，城鄉分割的戶籍管理體制已經滯後於經濟發展的形勢。

三中全會提出到二零二零年基本建立城鄉經濟社會一體化的目標，這表明城鄉差距已成了亟待解決的困境。近年來隱藏在經濟高速發展背後的是「官民對抗，警民衝突，兩極分化」不斷擴大的陰影。中國基尼系數已超過國際公認的警戒線零點四而達到零點五，全社會進入收入差距懸殊的危機期。尤其是城鄉居民收入差距巨大，在全球都是罕見的。

中國社會科學院在《中國社會和諧穩定研究報告》中提出，收入差距過大成為公眾高度不滿的社會問題。

有報告指出，「農村的群體性事件在數量、規模和對抗程度方面都在增長。與此同時，農民的政治訴求也發生了重大的升級，在內容上變得更有進取性，並提出了在政治上組織起來的要求……。」如今中共賴以統治的農村基礎猶如一座隨時可能爆發的火山口，實質上就是在向中共的政治統治敲響警鐘。

中國面臨無解的難題

面對當今中國社會的三大困境，十七屆三中全會給出的對策無疑是軟弱無力的。中央能否有效的抑制地方官員對農村土地的壟斷徵收、能否真正改變城鄉差別，從決議制定的一波三折中就不難看出背後的阻力有多大。

不少農民稱，三中全會的政策並不能給他們帶來收入的增加，很多人感慨說，中國好像掉入了一個沒有出路的陷阱，人們怎麼努力也很難找到解決問題的有效辦法。

如今農民最基本的經濟權利──對土地的自主權被剝奪，最基本的政治權利“村級選舉”也只是一場政治秀，單個農民沒有農會組織來抗衡各類惡勢力的欺壓，沒有新聞自由吶喊出所受的不公，沒有公正獨立的司法系統來保障其權利不受侵害。

也許中國人面對的是一個無解的難題，因為在惡性循環中，中共體制問題不解決，其他問題都很難找到出路。根都壞了，上面的枝葉怎麼變革也難以存活。◇