人们常说，中国最关键的是农村，而农村最关键的是土地。原本要为中国农村改革定调的十七届三中全会，其关于“土地新政”的决议表述却含混不清，令争论双方都宣称对手失败。

面对农地所有制归属、农地如何流转、农村金融如何发展、中国何时消除户籍制、如何缩小城乡二元化差别、如何解开经济内需疲软的锁链等一连串的问号，三中全会都没能给出清晰的答案。

当人们寄望于十七届三中全会能像三十年前的十一届三中全会那样给农民带来希望之时，关心中国农村问题的人在这几周里经历了几起几落的情绪变化。会前，胡锦涛和温家宝分别到安徽和天津农村考察，并放风为此次大会定调。人们期待全会将推出新的或变通的土地产权改革措施，不少媒体也大声呼唤“新土改”的到来。

十月十二日，三中全会落幕时的公报让人们大吃一惊。原以为“木已成舟”的土地产权改革措施一个也没有出台，“新土改”流产了。公报中只有一处提及土地政策，说的是“要稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度。”

一周后的十月十九日，新华社全文公布了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），让期待变革的人感受到一点“柳暗花明”的变化。《决定》指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。于是有大陆报纸称：“土地承包权又活了。”

二零零八年十月二十一日，四川都江堰一农民手持这个集体所有土地证书。根据中共十七大三中全会决定，允许农民对所承包的土地进行转租、交换等土地流转。（Getty Images）

截然不同的解读

不过，仔细品味中共这份事关农村发展大方向的纲领性文件，不同的人却得出了截然相反的解读，争议双方都觉得对方失败了。面对这些模棱两可的表述，人们不得不等待日后土地改革的实施细则和相关法律修改的颁布。

赞成土地归集体所有的人发现，《决定》强调必须毫不动摇地坚持农村土地集体所有、家庭承包经营的统分结合的双层经营体制。对土地承包经营权的流转进行了“三不”限制，即“不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”尽管农地可以转租、入股等，但“农地可抵押”的说法没有出现，这意味着从某种程度上说，变通的土地私有化改革暂被否决。

赞成农地逐步私有化的人，看到决议赋予农民“永久不变”的家庭承包权。虽然没提土地抵押问题，但在涉及农村金融部份又提到“扩大农村有效担保物范围”，认为这个有效担保物可能会包括土地，只不过是为避免争议而选择了“担保”而不是“抵押”一词。

外界评论说，三中全会的决定是明显左右互搏、相互妥协的产物，原本希望盘活土地从而让农民获得发展资金的想法落空了，老问题没解决，新问题又来了，今后农村社区公共事业的发展难度更大了。

左右制约带来的混乱

也有人看到了积极的一面。十月二十二日《南方周末》记者邓瑾在〈再辩土地新政〉一文中指出：“在产权改革争议的喧嚣之外，土地制度中的一大顽疾－－征地制度－－的改革得以破题，意义深远。规划内的农村建设用地可以不经过政府征用，直接进入工商业用地市场，从而合法享受土地的增值收入，‘小产权房’也很可能藉此走向合法。”

“小产权房”是指民众购买建在农民宅基地上的商品楼房。由于没有政府许可，房主无法得到建设部颁发的房产证，但购房价格比一般商品房便宜一半以上。二零零七年仅在北京和济南两地小产权房就占了20～30%。

话音未落，十月二十二日下午，国务院新闻办举行的背景吹风会上，中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文明确指出，中央绝对不允许再建小产权房。他说这次全会没有讨论小产权房的问题，是因为之前已制定解决办法。“小产权房的产生是违法的，因为它违背了城乡土地规划利用的总体布局，也违反了关于农地转为城市建设用地的法律程序，今后绝不允许再建小产权房。”

一个纲领性文件沦落为一个开头，而且解读混乱，苦涩中让人们窥视到中共内部意见的巨大分歧。如今中国农村发展正处于十字路口，何去何从至关重要。首先让我们温故而知新。
　

二零零六年五月，河北任丘一农民正赶着牛车去往家畜市场。中国的城乡差距正在日益扩大。（Getty Images）

二零零八年十月，北京郊区一卖蒜的农民。（法新社）

农地制度五十年变迁

有人把农村发展分成三个时期。第一个时期是一九四九年至一九七八年；第二是一九七八年的包产到户至二零零六年的免除农业税；第三即二零零六年至今。

一九四九年中共“打土豪、分田地”，强制剥夺地主富农的土地分给农民。一九五三年农地私有化不到一年，中共通过“农业互助组、初级合作社、高级合作社、人民公社”一系列变化，把私有土地又收归了集体所有。

早在小岗村提出包产到户的二十二年前的一九五六年，甘肃临夏70%的生产队选择了包产到户，安徽更是达到了85%。只不过当时包产到户的农民被冠以“走资本主义道路”而受到批斗，都没能成气候。

一九七八年底，被人民公社搞得一穷二白的安徽凤阳小岗村十八位农民，冒着被抓被砍头的危险，偷偷的签订了一份合约，把集体的田地分给个人经营，搞起了“包干到户”的承包制。尽管当年小岗村的粮食总产量从多年来的三万斤激增到十四万斤，一九七八年底的十一届三中全会还是明确规定：“不许包产到户。”直到一九八二年，中央一号文件才明确肯定了家庭联产承包责任制的长期不变，并在一九九八年写入了修订的《土地管理法》。

就在包产到户风行全国的一九九二年，中国最南部的广东南海罗村镇、里水镇、平洲区的农民，把几个村的土地集中起来作价入股，统一规划经营，比如兴办企业，收益按照51：49在集体和农民之间分成。当年饱受质疑的“南海模式”集体土地股份制可算是中国最早的土地流转。如今南海市一半的工业用地都是集体所有，原因就在于此。

几年后在紧邻上海的江苏昆山，出现了南海模式的升级版。昆山是外资企业建厂的宝地，但苦于建设用地有限且高价。于是昆山农民创造性的复垦农地，获得非农建设用地的指标，然后向本村农户招标，单个或者几个农民联合起来修建厂房，再把厂房出租给外企赚取租金。短短五年，昆山新增建设用地八万多亩，四分之一来自于此。

进入二十一世纪后，农民土地流转的欲望之强，早已不局限于东部沿海和发达地区了。二零零五年在重庆市麒麟村，一个五百多人的西部小山村，村民把自己的承包地作价入股到一家柑橘种植公司，公司自负盈亏。

没有新意的新土改

从这个角度看，十七届三中全会的“新土改”毫无新意。《决定》提到的农民可以转包、出租、互换、转让、股份合作等土地流转形式，早在现实生活中尝试十多年了，只不过这次把它合法化了而已。

特别是对于那些不处于城市郊区、没有政府规划的农地，这样的农地占农村土地的90%以上，农民对土地的流传没有热情。据湖北潜江的姚立法对新纪元介绍，当地农村转包一亩土地每年只能收入二百五十元人民币，而多承包土地的人每年每亩的利润才三千四百元，扣除购买下年的种子、化肥等原材料外，并没有多少收入。

这次土地新政唯一值得一提的主要有两点：一是土改新政从制度上打破了政府对农村用地的征地垄断权。《决定》将缩小政府征地的范围，把征地限于公共利益的需要，而经国家批准的经营性建设项目，则可以保持土地的集体所有权不变，允许其使用权进入市场，价格由农民集体与用地者谈判。

二是政府将终结过去财政支农收入占整个财政收入比例不断缩小、农村储蓄资金倒流城市的模式，从制度上确保财政资金、金融资金向农村倾斜，以促进城乡经济社会发展一体化。《决定》规定未来政府将“大幅度增加国家财政对农村基础设施的投入，大幅度增加土地出让收益用于农业的比例，大幅度增加对中西部地区农村公益性项目的建设投入”。这三个“大幅度增加”是以前从来没有过的。

三大困境促使中共变革

有分析说，三中全会不得不把焦点议题对准农民的“地权”与“城乡二元结构”，其原因是为了突围三十年经济改革带来的政治困局。近十多年来中国经济面临三大难题：如何解决“三农”问题、如何扩大内需消费、如何减少失地农民的群体性抗争。不解决这三大困境，中国的未来将会危机四伏，几十年的发展成果将毁于一旦。

二零零零年曾任乡党委书记多年的李昌平，给时任总理朱熔基去信，称“农村真穷，农民真苦，农业真危险”，从那时起，三农问题成了人们关注的热点。二零零七年官方公布的城乡居民收入比为3.33∶1，绝对差距达到9,646元。二零零八年上半年中国农村的民众每人可支配年所得仅是七百二十美元，远不其城市居民的三千六百美元，城乡收入相差约五倍。

与城市快速发展形成鲜明对比的是，农业、农村的基础设施却在日渐凋敝，许多地方比起六十年代不仅没有进步还在退步。目前全国57%的耕地没有灌溉设施，八万多座水库中有两万七千多座水库处于年久失修状态，农业靠天吃饭的局面没有改变。

随着污染的加剧，全国九亿农民中二点六亿人存在饮水困难、饮用水不安全问题，还有七百四十多万人口没用上电，九万多个行政村至今不通公路。农村生态环境还处于局部改善、总体恶化的局面。

出现这种差距的主要原因是制度歧视。多年来国家财政支出用于三农的支出绝对值在增加，但比例却在下降。据中国农业大学校长柯炳生推算，中央三农支出从一九九六年的七百七十四亿元增加到二零零六年的3,397亿元，但三农投资比重从一九九六年的21.1%下降到二零零六年的16.6%。
　

二零零八年七月，几个农民工正在维修鸟巢的电线。目前中国有两亿多青壮年农民工，在城里干着最酷最累的活。（法新社）

征地制度对农民的剥削

难怪有学者痛心的指出，如果说中国是两个中国－－城市和农村－－的话，过去几十年来中国城市的繁荣是建立在农村的三大市场要素（劳动力、资金和土地）对城市的补贴或倒贴之上。

劳动力方面，农村每年有两亿多青壮年劳力到城里打工；资金方面，四五千亿的农民存款被银行用在城市建设上，而农民自己却无法获得贷款发展农村经济。农民要贷款发展经济时，农村信用社给农民的贷款利息是10%，而城里银行的贷款利息却是7%。

土地方面，政府以每平方米一百元的低价从农民手中征来土地，转手以每平方米四千元的价格卖给房地产开发商，这样的现象比比皆是。如今农村土地的征收成了全国各级地方政府预算外收入的主要来源。尽管中央文件一再强调实行“最严格的耕地保护制度”，但过去十一年间，中国耕地面积减少了一点二五亿亩，相当于少了一个农业大省的耕地。

中国是世界上唯一一个实行“二元土地和两权分离”的国家，国土被分为城市土地国家所有、农村土地集体所有的二元体制。国有土地通过招牌挂制度进入一级土地市场，集体土地只能通过国家征地才能转为建设用地，而且因为没有所有权，它不能交易、不能抵押，被称为“僵化的资本”。近年来由征地引发的各类恶性事件屡见不鲜，每年十几万起土地上访事件成了中国社会的一大主要矛盾。

城乡差距与户籍制的弊端

一九五八年中共正式颁布实施《中华人民共和国户口登记条例》，从此将中国农民沦为“二等公民”。中共以立法的形式，建立了包括粮食供应、教育、就业、医疗、养老保险、劳动保护等一系列城乡分割二元体制。

据统计，中国农业在一九七八年占国民生产总值的四成一，而二零零七年农业的比重下降到一成一，预计十年后会降到5%左右。从人口的比例上看，目前从事农业的人口还占总从业人口的四成或更低，但户籍统计的农村人口仍然占总人口的七成以上。这些数据说明，城乡分割的户籍管理体制已经滞后于经济发展的形势。

三中全会提出到二零二零年基本建立城乡经济社会一体化的目标，这表明城乡差距已成了亟待解决的困境。近年来隐藏在经济高速发展背后的是“官民对抗，警民冲突，两极分化”不断扩大的阴影。中国基尼系数已超过国际公认的警戒线零点四而达到零点五，全社会进入收入差距悬殊的危机期。尤其是城乡居民收入差距巨大，在全球都是罕见的。

中国社会科学院在《中国社会和谐稳定研究报告》中提出，收入差距过大成为公众高度不满的社会问题。

有报告指出，“农村的群体性事件在数量、规模和对抗程度方面都在增长。与此同时，农民的政治诉求也发生了重大的升级，在内容上变得更有进取性，并提出了在政治上组织起来的要求……。”如今中共赖以统治的农村基础犹如一座随时可能爆发的火山口，实质上就是在向中共的政治统治敲响警钟。

中国面临无解的难题

面对当今中国社会的三大困境，十七届三中全会给出的对策无疑是软弱无力的。中央能否有效的抑制地方官员对农村土地的垄断征收、能否真正改变城乡差别，从决议制定的一波三折中就不难看出背后的阻力有多大。

不少农民称，三中全会的政策并不能给他们带来收入的增加，很多人感慨说，中国好像掉入了一个没有出路的陷阱，人们怎么努力也很难找到解决问题的有效办法。

如今农民最基本的经济权利──对土地的自主权被剥夺，最基本的政治权利“村级选举”也只是一场政治秀，单个农民没有农会组织来抗衡各类恶势力的欺压，没有新闻自由呐喊出所受的不公，没有公正独 立的司法系统来保障其权利不受侵害。

也许中国人面对的是一个无解的难题，因为在恶性循环中，中共体制问题不解决，其他问题都很难找到出路。根都坏了，上面的枝叶怎么变革也难以存活。◇