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聯合國落伍了嗎?

七月三十一日,聯合國安理會通過第一七六九號決議,決定向蘇丹達爾富爾派遣兩萬六千人的聯合國和非洲聯盟混合維和部隊。這支維和部隊任期初步定為十二個月,應在十二月三十一日前完成部署。聯合國這一舉動,受到國際社會的廣泛歡迎,並在達爾富爾種族滅絕的議題上,回應了一些專家學者對聯合國的存在意義和實際表現的疑問。

近年來,有關聯合國是否仍然具有存在意義,以及是否有效實現成立目的等方面,專家學者們一直在討論。美國在伊拉克戰爭開始後,多次跳過聯合國而單方面行動,也在某種程度上挑戰了聯合國的權威和代表性質。聯合國安全理事會和人權理事會這兩個機構,是實現聯合國維護世界和平和維護人權的主要機構,也是專家們衡量聯合國業績的主要元素。
聯合國正面臨怎樣的挑戰?聯合國過時了嗎?

聯合國面臨新國際秩序
聯合國是二戰結束後創立的國際機構系統的核心。其它的機構還包括國際貨幣基金會、世界銀行和關稅暨貿易總協定(General Agreement on Tariffs and Trade,簡稱GATT)。關稅暨貿易總協定後轉變為今天的國際貿易組織(WTO)。

法國著名政治家和外交家塔列蘭(Charles Maurice de Talleyrand-Perigord,1754-1800)曾經把外交描述成政府延遲行動,以避免犯下昂貴錯誤的工具。然而,今天所謂的「國際組織」卻經常延遲試圖糾正錯誤、遏止悲劇的行動。

前聯合國秘書長布特羅斯‧蓋里(Boutros Boutros-Ghali)曾經承認對盧旺達和前南斯拉夫發生的種族屠殺坐視不理,因此造成幾百萬人的喪生。對於車臣、科索沃及蘇丹達爾富爾的大屠殺,聯合國也採取忽略或反應遲緩的態度。

美國弗吉尼亞州理士滿大學(University of Richmond)政治和國際研究專家王維正教授在接受新紀元周刊採訪時表示,冷戰結束後,聯合國面臨該組織不太適合解決的新問題。聯合國建立時的架構,是一個以國家之間為主的國際組織,但冷戰後,對於國際秩序的主要挑戰來自國家內部,如內戰、游擊隊或失敗的政府等。在這樣的情況下,聯合國呈現出它老大、有點落伍和過時的特徵,趕不上後冷戰時期國際社會對國際安全的主要挑戰。

他舉例說,比如中共在蘇丹的政策,達爾富爾的議題。這個議題,用新的國際角度來看,那裏每天都有人被屠殺,這是一個種族屠殺的問題。一般來說,人們無法忍受這種事情的發生,所以會把救人放在第一位,也就是所謂的人道干預(humanitarian intervention)要比國家主權不受外來干預的這個傳統更重要。可是長久以來,中共為了為自己在蘇丹的廣大油源辯護,儘管蘇丹每天都有人死亡,但它仍然援引舊的國際法原則——不干涉內政。中共等於間接拒絕國際社會,介入蘇丹的內政來救人的途徑。


聯合國於二○○六年三月,投票通過成立新的人權理事會(Human Rights Council),圖為二○○六年六月十九日在日內瓦總部召開首屆人權理事會會議,會議中英國代表發言。(Getty Images)


外界普遍認為,中共的改變促成了七月三十一日聯合國安理會通過第一七六九號決議。而中共的改變是為了在強大國際壓力下,維護二○○八年北京奧運。

知名教授羅傑‧史克魯頓(Roger Scruton)認為,真正的世界秩序不是國際(國家之間)(international)的,而是跨國的(transnational)。他認為,國家和政府體系的思維已經過時,在未來的全球社會中將無法占一席之地。

聯合國和成員國的互動
聯合國負責外部事務的前副秘書長、現任聯合國基金會資深顧問吉利恩‧索倫森(Gillian Sorensen)接受新紀元記者採訪時,否認聯合國落伍。她認為,聯合國還是唯一可以代表所有國家的國際機構,並說,聯合國只不過是所有成員國的集合體,所以聯合國的秘書長(Secretary General)更多的時候是秘書(secretary)而不是將軍(general)。意即不要指責聯合國,指責個別成員國吧!她強調,很多人不知道國際衛生組織等也是聯合國體系內的組織,而把矛頭指向安理會。她說:「成員國的政治意志是關鍵。」

作為聯合國基金會資深顧問,她表示,美國不相信聯合國,對聯合國沒有信心。在這樣的情況下,美國對聯合國的態度時常變化,因而導致隔閡並降低美國的信用。作為由美國政府推薦的前副秘書長,她時而又轉換角色,以美國代表的角度闡述觀點。她的話充份體現了聯合國當今的風格,在許多美好且專業的詞彙所堆砌的優雅句子背後,很難找到實質的內容。

根據《國際觀察》雜誌(National Review)報導,聯合國安理會的決議語句如此含糊,以至於一四四一號決議案的提倡者們認為,它授權對伊拉克的戰爭。而至少有四個投票支持該決議案的國家,認為該決議案會阻止對薩達姆採取軍事行動。


聯合國負責外部事務的前副秘書長、現任聯合國基金會資深顧問吉利恩‧索倫森。(吳芮芮/攝影)


索倫森女士表示,聯合國具有「超強匯聚力」,並說,特別是小國家,他們派出來的聯合國大使,都是國家絕對的外交精英。在紐約聯合國總部大樓裡,這些精英相互溝通交往,沒有比這更好的國際外交環境了。另一方面,提到聯合國擴大安理會的改革計畫,她說,同事們把現狀描述成「休會」,可能是五年,可能是十年。

史克魯頓教授認為,聯合國大使是各國的權力階層派出來的代表。很多這些取得權力的統治階層,與當地人民不一定有關聯,通常沒有興趣代表那裡的人民。聯合國將統治階層的精英和暴君合法化,並作為「國家」列在它的名單上。在冷戰時期,把前蘇聯放在聯合國安理會常任理事國席位上,只是現實地承認前蘇聯具有危及世界和平的力量的表現。西方國家撰寫的成立宣言,在非西方國家中也長期被忽略。

新時代的曙光
目前聯合國成員國之間的動態如何改變聯合國呢?人權和世界和平可以說是緊密相連的。在過去的聯合國人權委員會(Human Rights Committee)廣遭批評後,聯合國於二○○六年三月,投票通過成立新的人權理事會(Human Rights Council)。聯合國人權高級專務路易絲‧阿博(Louise Arbour)迅速表示,這個新成立的理事會是「新時代的曙光」 。
在七月底的美國國會聽證會上,傳統基金會專家布賴特‧雪佛(Brett Schaefer)表示,眾多施行人權迫害的政權享有人權理事會席位,這樣的格局,即便美國有一席,也不能對現狀起到實質的改變。

由於新的人權理事會在成員資格方面沒有有效的限制,人權迫害者如阿爾及利亞、古巴、中國、伊朗、巴基斯坦、沙特阿拉伯和俄羅斯等國,都通過承諾日後達到人權標準而成為成員國。

在人權理事會成立的第一年內,沒有涉及任何在中國、古巴或北韓的人權迫害,也沒有制裁蘇丹在達爾富爾的大屠殺。只是進行了一個特別會議,通過了一個溫和的決議和四個溫和的決定,表示對達爾富爾地區的「關注」。由於阿拉伯國家在人權理事會的席位,這一年裡,理事會就以色列問題,進行了三個特別會議,通過了十項決議。百分之七十針對國家的決議都集中在以色列。

雪佛的證詞表示,加拿大在人權理事會起了領導性的作用,然而加拿大卻被報復。在通過人權理事會新工作程序時,雖然加拿大堅持它沒有支持,甚至沒有看到決議文字,四十七個席位的人權理事會卻表示全票通過,而且投票表決四十六比一(加拿大)稱加拿大同意新工作程序。

位於日內瓦的非政府組織聯合國觀察(UN Watch)五月發表了題為《新時代的曙光?》的報告。報告表示,雖然人權理事會的四十七個成員國超過半數是民主國家,但是大約只有十二個左右的國家在投票中真正地維護價值和原則。報告內容提要稱:「人權理事會越來越被鎮壓性的政權所組成的無恥聯盟所主導,它不但不做改革,而且破壞極少數有意義的聯合國人權保護機制。」

聯合國的未來
《三國演義》第一句話「話說天下大勢,分久必合,合久必分」,在今天依然很有道理。不相信聯合國的專家們提出,目前其它國際組織、公約、聯盟和經濟合作體等,可以整體取代當今的聯合國。但更多人認為,聯合國雖然有很多缺點,但目前還沒有到要在歷史舞臺謝幕的地步。

聯合國如何迎接挑戰?王教授認為,聯合國要在如何尊重國家主權和人權之間取得新的平衡點。如果說,有聯合國會員國沒有做好,沒有善待自己的人民,那麼聯合國應該完全有權力來幫它做它應該做好的事情。

然而如果聯合國越來越成為獨裁或非民主國家的遊樂場,更多的國家可能會越過聯合國,而採取地區性或個別聯手行動。一旦越來越多的國家不授權聯合國在許多問題上的代表權後,聯合國影響力將會越來越黯淡。這是一場聯合國成員國的耐心和利益決策、與聯合國效率和代表力之間的賽跑。也許它的重點不在於聯合國本身,而在於各國對於國家集合體的信心、和在群體中道德與行為的表現。如果哪一天,聯合國整體的表現成為最低道德成員國的寫照,那麼這將是人類的悲哀。X

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