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香港公務員隊伍受北風吹襲

擁有一支廉潔的公務員隊伍,是過往香港成功的重要條件之一,英國人根據西方的行政管理、法律制度、政治文化培養出來一支精英的公務員隊伍,一直被視為留給特區政府的主體架構和寶貴資產。

九七之後,高達十八萬的公務員隊伍也面臨體制的不斷衝擊。從前任行政長官董建華推出的高官問責制,到現任行政長官曾蔭權剛剛通過的擴大政治任命制,公務員能否繼續保持英國管治時期的政治中立考驗著公務員隊伍。他們的動態心態,值得關心政治的人的關注。

在港島區補選戰役中,兩位香港前高官陳方安生與葉劉淑儀相繼加入競選,大大增加了選舉的可看度。一方面兩人都具有較高的支持率,都是因為港人對前港英時代高級公務員有高度的認同感,另一方面,兩人在爭取民主立場上走上了相反方向的道路,也反映出整個港英留下來的公務員隊伍,特別是高官,在九七後經過一段表面平穩和緩的時期,在壓力越來越大之下,出現了分化。

高官問責制否定公務員制度

二零零二年七月一日,香港特別行政區正式實施由立法會以三十六票贊成、二十一票反對而通過的「特區政策主要官員問責制」。這是中共收回香港主權以後最重大的制度改造,被視為否定了香港長期以來行之有效的公務員制度。

來源於英國的香港公務員制度,又稱為文官制度,由非選舉產生及非政治任命方式任命事務官。其特點是政治中立,和擇優而任。公務員不會因執政黨的更替而更換,公務員主要的工作是執行政策,而非制訂政策;政策失敗,公務員亦不用下臺,以確保社會穩定。

香港的政策局局長原本也是公務員,只需向統領公務員的政務司司長負責,犯錯不需要下臺;要解僱公務員亦非常困難。由於這個制度有效的限制行政長官權力不會過大,引致前行政長官董建華推行問責制改革,向局長和司長開刀。

改革後,新的政府行政管理組織架構在特區行政長官之下設三位司長及十一位問責制局長,他們將由政府政治任命,並直接向行政長官負責。納稅人要額外為三司十一局問責官員每年支付數千萬港元的薪酬;香港公務員最高的職位由政務司司長降為各政策局的常任秘書長;政務司司長的權力被削減,統領眾局長的權力被削去,變成無兵司令。

外界批評此舉為擴大董建華獨裁化傾向,引起頗多不滿。陳方安生其後於二零零一年以私人理由請辭,原因是反對高官問責制,認為公務員只能為局長承擔錯誤,卻分不到功勞。


香港前任特首董建華上任後推行高官問責制,被視為否定了香港長期以來行之有效的公務員制度,引起頗多不滿。

北京部署逐漸滲透核心部門

關於高官問責制的出台原因,外界認為包括連續多年揭發多宗「居屋短樁事件」,引發要求官員問責的聲音;亦有人認為由於董建華跟當時的政務司司長陳方安生不咬弦,使政策決定及執行上受阻,故當局認為需把統領公務員,包括政策局局長的權力完全置於行政長官之下。

香港民主黨元老司徒華認為後一個因素是關鍵,這是從北京接收香港的整個策略去看。他在專欄中寫道﹕北京在計畫中,香港的回歸要有一個過渡期,為時三至五年,盡力容忍抑制,以求社會和人心穩定。一方面,為了穩定人心,全部公務員留任,於是陳方安生由原來的布政司接任了政務司司長﹔另一方面則做種種部署,滲透控制關鍵部門,在完成過渡期後,使整個特區逐步置於腳下。

但沒想到董建華的施政受到愈來愈大的反彈,民怨民憤愈來愈大,社會和人心愈來愈不穩。北京和董建華將過錯歸根與陳方安生和民主派,決定推行高官問責制,削減政務司司長的權限,亦即所謂「廢宰相」,把統轄各局長和所有公務員之權,都收歸特首一人手中,高度集權。陳方安生辭職後,接替的曾蔭權也不被信任和重用,政務司司長去做了「清潔大隊長」。

曾蔭權推行擴大政治任命

二零零三年七一大遊行後,民怨甚大的董建華被迫下臺。本來背景和中共沒有半點關係的曾蔭權為求獲得中共青睞,曾帶家屬回大陸尋根,追蹤到自己是春秋戰國時曾子的後裔,和統管香港事務的曾慶紅同屬一宗。據稱,曾慶紅獲悉真相後極為激動,決定廢董立曾,向胡錦濤推薦曾蔭權。加上江澤民已全退,胡就很快拍板支持曾慶紅廢董立曾。

曾蔭權接任董建華後,除了在政制改革問題上拖延,拒絕儘快給予港人普選,又推行擴大政治任命職位,對公務員制度進一步開刀。
今年十二月十四日,立法會以二十九票贊成、十六票反對,通過政府開設二十四個政治任命職位,包括新設十一個副局長和十三名政治助理,預計所需費用高達五千九百萬元。這表示局長下將有兩個班子,一個是常任秘書長與公務員同事,另一個則是由副局長、政治助理和私人辦公室組成的政治班子。


曾蔭權取代董建華擔任新的特首後,繼續向公務員體制開刀,十二月十四日在立法會強行通過擴大政治任命職位,進一步將公務員體制大陸化。

由於新設的政治任命角色,只是處理各方面的政治工作及與傳媒維持緊密聯繫,以及加強與立法會聯繫等,很類似中共的黨委系統,外界擔憂進一步將公務員體制大陸化。建議受到泛民主派議員的普遍批評。

前政務司司長、現任立法會議員陳方安生警告,公務員的政治中立傳統必將嚴重受損。她直指特首權力未得到適當制衡,增設副局長及政治助理,純為鞏固特首權位,只會令官場出現任人唯親和權力傾斜,也會增加公務員和政治任命官員之間的矛盾,嚴重影響公務員的政治中立。

公務員靠核心價值來維繫

在兩任香港特首的辣手下,香港公務員體制很難維持過去政治中立的角色,而公務員隊伍聲譽也陸續受到影響。九七年前,香港的公務員隊伍堪稱是一支廉潔的隊伍,聲譽頗佳,香港人也以此為傲。但九七後,公務員貪污的情況日趨嚴重。

而以陳方安生為首的一批擔任高官的公務員,對陣陣吹來的北風,或消極怠工,或辭職另謀出路,消極反抗。不少原來的港英高官,如任關佩英、鄺其志、張敏儀等,都以提前退休告別政務官生涯。但另一批公務員,如葉劉淑儀、曾蔭權等則選擇向中共政策傾斜,或成為強推二十三條立法的幹將,或在政制改革中扮演拖延普選的角色。

對於同樣的公務員在主權移交後為什麼會出現不同的選擇﹖中國人權論壇召集人甄燊港認為,全世界的公務員系統都有一種核心價值來維持,一般來說,公務員會服從命令,但如果這種核心價值被衝擊的時候,公務員有權不遵重命令,而且要據理力爭,否則就會倒行逆施。

『英國人的統治是大道無形的,不用教育市民要如何聽政府的話,而是要求市民要遵守普世價值。因此,英國人的殖民統治在香港是一個很成功的例子。歷任的港督是直接受英國國會管轄,也就是香港的事務受到英國國會的監督,所以港督也不會倒行逆施的。香港公務員也明白這個道理,所以公務員不會作威作褔那麼嚴重,但如果公務員奴性重的話,後果就很不同。』

『但九七後,董建華就不一樣,他很習慣是「我說了算」,當他的作風違反了香港人的核心價值時,他自然會與公務員系統有衝突,除非公務員系統內的人全都變成走狗,因此,衝突是不能避免的。所以為何董建華上任後出現那麼多矛盾,就是因為他的所為衝擊著港人的核心價值。董建華眼看公務員不聽命,就想到創造一層比公務員更高級的問責官員。對這些官員的主要要求是聽話。』


二零零二年七月七日,香港特區政府通過高官問責制後,三萬五千名公務員走上街頭,爆發八九年以來最大規模的遊行示威,抗議香港政府立法裁減他們的薪金。

甄燊港回憶起七十年代中期,廉政公署成立不久,當時很多高級警官如葛柏等被調查,甚至被控貪污,結果有一次三千多名警察圍住廉署,還打了廉署的一名高級人員,埋怨廉署害他們。當時的港督是麥理浩,他引用了殖民地條例第五條,條例的內容說,所有公務員均由於得到女皇的喜悅才可以服務英女皇,立即將三千多名警員解僱,退休金照樣賠。當時麥理浩在公布他的決定前一天召見了幾位傳媒負責人,甄燊港當時是商台的新聞部總監。麥理浩向傳媒解釋他做出該次決定的原因。

甄燊港說,三千多名警員被即時解僱,但社會沒有抗議聲音,市民還鼓掌!因為那些警察衝擊了港人的核心價值,而港督的處理手法是維護了香港的核心價值:「當你在維護一個核心價值的時候,你就可以強勢,當你在破壞一個核心價值時,還想別人來支持你,那真是緣木求魚!董建華、葉劉淑儀乃至曾蔭權都是犯了同樣的錯誤。」

甄燊港強調,這也就是為什麼英國人統治時代,香港基本上是和階社會,那不是說中國人要做英國人的奴隸。

現居美國的政經評論人士石藏山則認為,七、八十年代香港的奇蹟,是一個英式法制、西方現代管理(包括企業和社會)和中國式吃苦創業企業精神的結合。這如上海早年的奇蹟一樣,抽去了法制和公民社會的核心,就會變成一個純粹中式的花花世界,和大陸的大都市沒有什麼區別。而一旦有大風大浪就完蛋。

現在香港人正是要通過雙普選,來確保法制和公民社會的維持。如果沒有普選,特首權力來源於欽定,整個香港公務員體制就變成了一個高效的協助中共的體制,最後必然成為殺死香港社會的兇手。◇

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