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民主體制比較「耐震」

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專制政權當面臨是否堅持使用強固的水泥,還是發包給不使用安全材料的親信,政客往往選擇後者,因此帶來了災難性的後果。(Getty Images)

兩位紐約大學政治學教授的研究指出:專制政權下,自然災害死傷人數遠比民主體制下的傷亡人數多,這牽涉政權背後的人心、人性,為人類的選擇提供了另一角度的思考。

編譯 ◎ 葉淑貞

紐約大學政治學教授Alastair Smith及同校政治學臨床助理教授Alejandro Quiroz Flores最近聯合在《外交事務》(Foreign Affairs)雜誌寫了一篇文章,題目為〈災難政治學——為何地震比較不會動搖民主國家?〉(Disaster Politics——Why Earthquakes Rock Democracies Less)。在文章中他們比較了民主與非民主國家在地震時政府的反應,以及死傷人數之間的關係。他們的結論是:雖然一般人都認為國家防災的能力與財富有關,不過,財富雖然重要,政治體制則是更為關鍵的因素。

政體可以防災

政治體制為何是決定地震傷亡人數的重要因素呢?因為它與一個民主國家中的一些人是否能夠獲取政權及選票有關,所以他們會盡力防災救災,傷亡人數會比較少;一個專制的政權沒有選票的壓力,所以通常防災救災不力,傷亡人數就會比較多;非民主國家會比較重視經濟或政治中心的防護,因為他們怕這些地區的人民起來反抗、暴動。

今年1月12日海地的首都太子港發生七級地震,造成廣泛的損毀,並造成將近二十二萬兩千人的死亡。隔一個月之後,智利被一個規模8.8的地震打擊,雖然強度是海地地震約五百倍之多,卻只有五百個人死亡。

為何會有這樣的差異呢?其中一個原因是:智利嚴格執行建築法規,因此靠近震央的基礎設施立即傷害較少。當地震來襲之際,米歇爾.巴切萊特(Michelle Bachelet)總統的政府也快速的行動。她即刻展開協調國際及國內的救援工作,以提供補給品及避難所給需要的人;相反的,海地沒有國家的建築法規,且這個國家的政府,在地震發生以前幾乎毫無作為,更別說地震發生以後。

政府無法避免地震及其他的自然災害,但卻可以預作防災,或降低其影響。世界上很多地震頻繁地區的國家,對建設沒有適當的規範,這看起來似乎是違背邏輯,但卻是事實。該堅持選用強固的水泥建材,還是發包給那些不使用安全材料的親信呢?政客往往選擇後者,因此帶來了災難性的後果。2003年,在伊朗巴姆城(Bam)的地震,至少有三萬人死亡。中國也是同樣的情形,而這些狀況正是可能造成成千上萬人死亡的原因。然而,在智利、日本及美國,相同的地震造成的死亡人數卻遠遠較少。這跟政府是否有充分的準備有關,智利、日本及美國,都施行政策以預防自然災害造成大量傷亡悲劇,伊朗及中國則沒有這樣的政策。

民意至上

我們可以說,一個國家的防災能力與財富息息相關。畢竟,美國及日本都是非常富有的國家。然而,財富雖然重要,但政治卻更為重要。四十年以前,一個規模7.9的地震侵襲了祕魯,死了六萬六千人。2001年,一個甚至更強烈的地震,再度打擊了祕魯,卻只有一百五十人死亡。當然,祕魯第一個地震區域的人口密度是第二個地震的兩倍。而在兩個時間點上,祕魯每人實質所得幾乎是相同的。但是,所存在的政治因素卻有很大的不同。祕魯在2001年已經是一個民主國家,但在1970年還不是。另一個這樣的例證是印度。在2001年,民主國家印度的地震中,雖有超過兩萬人死亡,但少於2005年非民主、卻略微富有的巴基斯坦地震中死掉的八萬人。

一個民主國家為了保持政權,領導者必須維持大部分人民的信任。而為了要獲取人民的信任,他們必須實施建築法規,以保護人民免受自然災害的侵襲。因此,當政客無法履行承諾,而讓太多的人在災害中死亡,他們將失去政權。

讓我們來看一些統計數字:平均39%的民主國家,在任何兩年之間,都會經歷反政府的示威活動,而在主要地震之後,這個比率幾乎是倍數地增加,所謂的「主要地震」,定義是導致超過兩百人傷亡的地震。而在1976年到2007年之間,有40%的民主國家,在兩年之內替換其領導者,而他們之中的91%是在地震之後進行政權更替的。

土耳其故事具啟發性

土耳其的故事具有啟發性。在1999年的8月及11月,這個國家在三個月內經歷兩次大地震。第一次的死亡人數高達一萬七千人。大眾對於房屋建造之粗製濫造的憤怒,幾乎使得剛選上的首相埃傑維特(Bulent Ecevit)丟掉官位。當第二次地震襲擊之際,政府有較好的準備。相對於在八月時的緩慢和無法協調的力量,在11月那次的地震,政府建構了一個危機中心,協調國內及國際的援助,且能夠部署軍隊力量,以便輸送物資到災區。11月那次地震的死亡人數,比之前那次少了一千人,而政府也因為有效的行動,而受到廣泛的讚賞。

經由民主程序選舉出來的領導者,對於自然災害所帶來的不幸事故具有高度的敏感性,而非民主國家的領導者則正好相反。確實,非民主國家的領導者在保護其公民免受大自然災害的侵襲上,表現很差。

對於那些生活在非民主國家的人來說,最能免於受到大自然災害侵襲的地方是重要的經濟或政治中心,因為這些地區的政客害怕公民的暴動。2010年的青海地震,中共政府只是半心半意協助這個遙遠的省份,且中共政府無所作為,承受的政治後果很少,因而政府肆無忌憚的輕忽救援工作。但在2008年,四川發生地震之際,中共擔心在政治及經濟的中心發生抗議而進行了救援的操作。

智利和海地的對比

智利及海地最近的地震是這個動態的例證。被認為極端高震度之智利地震,在2001年2月的地震只有五百個人傷亡,而政府也快速且有效的反應。雖然在地震發生時,巴切萊特的任期將屆滿,但她對於危機的管理,幫助她的黨,以及如果她在2014年競選的話,將使她受益。相反的,相對較專制的海地政府,甚至無法對22.2萬個被埋在瓦礫的人提供基本的救援。海地的選舉是眾所皆知的腐敗,但這個政權卻使用地震作為藉口而延遲選舉。

除非人民能掌控從政者,否則政客少有動機花費資源保護他們的公民免於大自然的侵襲,尤其是,當這些資源能夠預留給自己使用之際。國際救援基金正好可以提升他們掌握政權的能力,讓他們用來收買精英階層的支持。在這樣的動機下,獨裁者不會關心災害相關的死亡是否會繼續。唯一的解決方法就是運用政治的手段,因為除非在政治上讓領導者有動機去做這樣的事情,否則他們不會採行防災的相關政策,而這個政治手段就是民主的選舉程序。◇
 

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