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香港政制沿革

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香港原本只是珠江口的小島嶼,因特殊的政經優勢,自清朝末年起,即在現代歷史上扮演了搶眼的角色。(Getty Images)

香港,熠熠發亮的「東方明珠」,百年來以獨具的政經優勢,展現華麗的風情。

回顧所來路,香港的政制已然走過一頁頁滄桑,而今,在北京的掌握下,香港全民普選的願望,卻不知將被推延到何年何月?

文 ◎ 許海青

香港原本只是珠江口的小島嶼,因特殊的政經優勢,自清朝末年起,即在現代歷史上扮演了搶眼的角色。

1842年,第一次鴉片戰爭,清朝戰敗,香港島割讓給英國;1860第二次鴉片戰爭後,九龍半島南部也割讓給英國;而地域占全港面積92%的新界,即九龍界限街以北直至深圳河的新界地域,以及235個島嶼,自1898年起租借給英國,為期99年。

自中國共產黨統治中國以來,此起彼落的政治鬥爭運動、大躍進大煉鋼等引致的大饑荒,導致起碼八千萬人非自然死亡,大批欲逃避血腥及白色恐怖的人,選擇向南逃亡到香港。新界租約在1997年期滿,隨著該年逐漸接近,香港人對前途開始越來越感擔憂。英國首相戴卓爾夫人在1982年9月訪問北京,與中共領導人鄧小平會晤,之後,中英兩國政府就香港的前途問題正式展開談判。

中英談判在1984年9月結束,兩國代表團的團長草簽了《關於香港問題的聯合聲明》。中英兩國在1984年12月正式簽署《聯合聲明》,並於1985年5月予以批准。

根據《聯合聲明》,中英雙方同意香港在1997年7月1月回歸中國,成為中國的特別行政區(特區)。北京政府保證香港現行的經濟、社會、法律、行政及司法制度跨越1997年,維持50年不變。

但香港回歸僅短短十餘年,「一國兩制」不變的承諾逐漸成為空談,香港的新聞自由、學術自由等不斷被侵蝕。而港人極力爭取的立法會及行政長官一人一票直選產生,也一再被拒絕。





香港回歸僅短短十餘年,「一國兩制」不變的承諾逐漸成為空談,港人極力爭取的一人一票直選,也一再被拒絕。圖為2007年6月28日香港立法會議員的爭普選活動。(AFP/Getty Images)

胎死腹中的「楊慕琦計畫」

香港在殖民地時期,即1997年香港主權移交前,曾出現多次政治制度改革,對香港的整體發展有著深遠的影響。

1945年8月,香港日治時期結束,香港被英國接管。1946年5月,當時的香港總督楊慕琦復職。為爭取香港市民對英國殖民統治的支持,楊慕琦爵士於同年8月28日發表一份政治制度改革方案,希望「香港市民有更多責任去管理自己的事務」。

同年,楊慕琦爵士開始針對方案向市民進行諮詢,並於同年10月正式推出建議書,史稱「楊慕琦計畫」。計畫內容主要是建立一個由民選議員組成的香港市議會。構想中的市議會最初可負責管理消防、康樂場地、車輛牌照和市政局,到日後情況許可的話,更可以管理教育、社會福利和公共建設,甚至於公共事業。

由於各界未能就市議會職能達成一致意見,以致方案遲遲未能落實。而即使香港華人可在方案取得利益,但當時香港人對政治並不熱衷,立法局的非官守議員也對該計畫提出異議。故到1947年5月,楊慕琦任滿離職,有關計畫並未得到英國和香港的廣泛支持而夭折。

在同年7月25日接任港督的葛量洪爵士上任後,中國正值國共內戰,其後中國共產黨政權在1949年統治中國,兩件事都觸發大批難民在戰後湧入香港。當時英國當局願意給予香港華人擁有民主,只是香港華人主動不要和提出異議,同時葛量洪認為香港人要求或需要的只是「穩定的環境」、「合宜的稅率」和「公正的司法」,香港人只注重工作和賺錢,而且不會真正的了解民主,因此由一班「專家」治理香港更顯合適。故此葛量洪爵士認為當時香港人並沒有政治改革的訴求。1950年中英建交,中國向英國表示,中國政府短期內都不會急於收回香港,英國當局遂認為香港沒有急切需要成立市議會或政治改革的動機。

二戰後,香港人總人口急遽增加,港英當局認為維持香港社會穩定較政治改革更為有迫切性。基於當時香港與鄰近地區局勢不穩定,東亞又爆發韓戰,英國擔憂國共兩黨互相派人滲透香港,影響英國在港統治,於是「楊慕琦計畫」再度被拖延。至1952年10月,英國及港英兩地政府同時宣布「香港不會推行大規模的政制改革」。之後的二十多年,香港政治制度一直維持現狀。

88年立法局直選夭折

直到80年代初,隨著《展拓香港界址專條》於1997年屆滿,香港前途問題迫在眉睫;香港政府為了安定民心、以及增加談判籌碼,所以積極研究代議政制在香港的發展,從而使更多香港人可以參與香港的管治。

1982年,香港的民主進程邁進一步。是年,香港首次舉行區議會選舉。全港18個區議會三分之一的議員共132人,由選舉產生。

1984年7月18日,香港政府發表《代議政制綠皮書》,這是首份有關香港政治制度改革的諮詢文件。文中作出具體建議,包括建議1985年的香港立法局選舉,當中24名議員分別由選舉團和功能組別間接選出,每類各選12名。這個建議最終落實。此前,所有立法局議員全部都是由政府委任的。

70年代,當時的港督麥理浩在香港推行代議政制的概念,讓市民有參政的權利。另一方面,英國政府對香港的監控也開始逐漸放寬,使香港政府有著更大的權力,例如政府財政自主、港元匯率自主等。

1982年9月,英國首相戴卓爾夫人訪京,香港前途談判正式展開。經過23輪談判,中英在1984年12月簽定了《中英關於香港問題聯合聲明》(簡稱《中英聯合聲明》)。

1985年香港立法局間接選舉完滿成功,因此香港政府在1987年5月出版《1987年代議政制發展檢討綠皮書》,諮詢公眾對1988年在立法局推行直接選舉的意見,並成立民意匯集處收集和整理市民的意見,同時進行兩項民意調查,結果顯示約70%市民反對在1988年在立法局推行直選,30%則支持。雖然這個結果被很多人士所質疑,但最終1988年立法局並沒有推行直選。

六四刺激港人民主渴求

1989年5月,行政立法兩局的非官守議員就香港民主改革的步伐達成共識,要求立法局的直選議席在1991年占全局議席的三分之一(即20個),1995年增至一半,而到2003年,全部議席均由直選產生。此一政制模式稱為「兩局共識方案」。1989年6月,中國發生六四屠城事件,刺激香港市民對加快民主發展步伐的渴求。

倫敦與北京政府在1990年1至2月間,就香港政制發展問題進行會談。經過多輪會談,英方同意將立法局在1991年的直選議席限定為18個,而中方則同意在1997年將香港特區第一屆立法會的直選議席增加至20個。

1991年9月,香港舉行首次立法局直接選舉,18名議員由地方選區選出,21名議員由功能組別間接選出。至於其餘21名議員,則包括3名當然官守議員及18名委任議員。

彭定康政改方案引北京暴怒

1992年,彭定康接任港督,在首份施政報告上提出政治制度改革方案。彭定康提出的政改方案,包括於1995年,即最後一屆香港立法局選舉、市政局選舉、區議會選舉進行大幅度改革,其中政改方案新增加九個功能組別(即所謂「新九組」)最受爭議,惹來北京不滿。

根據方案,彭定康提出,行政、立法兩局必須分家,以釐清行政與立法的關係及功能;新組建的行政局將是一個非政黨的政治組織,並委任獨立的社會精英和港府高級官員加入。同時,港督不再擔任立法局主席職位,而由立法局議員互選產生;立法局主席負責主持會議。彭又認為要以立法制約行政,港督將以行政機關首長的身分向立法局負責,就重大事項向立法局報告工作,從而建立起立法制衡行政的機制,逐步形成以立法為中心的政制體制。

彭又提出降低投票年齡,由原來的21歲降低至18歲。此外,在地區直選實行單議席單票制,由選民投出一票在一個選區選出一名代表。他還建議新增功能組別選舉方式。功能組別議席由21席增加至30席;新增九席以個人投票取代團體投票,將功能組別的選民範圍擴大到全港270萬工作人口中所有符合資格的選民。另從1994年起,除新界區議會的當然議員外,取消區議會委任議席,所有區議員都由直選產生;廢除市政局的委任議席,增加兩個市政局的直選議席,讓區議會及鄉議局選出現有數目的代表進入兩個市政局等等。

中共希望特首保絕對行政權力

對彭定康提出的政改方案,北京大肆批評,中共國務院港澳辦公室主任魯平更斥責彭是「香港歷史上的千古罪人」,並宣布「直通車」(即原來中英雙方協議最後一屆立法局議員可全數過渡成為特區第一屆立法會議員)不再有效;並決定「另起爐灶」,成立預委會以及臨時立法會(簡稱臨立會)作為第一屆特區立法會成立前的替代,用以通過特區成立時「必不可少」的法律。由於香港政府不承認臨立會,定之為非法組織,在香港參加臨立會會議可被控非法集會,所以1996年至香港主權移交前,臨立會都在深圳開會,不少議員都要深港兩邊走。1997年7月1月,主權移交儀式完成後,臨立會需在凌晨立即開會通過多條「必不可少」的法例。

而香港回歸後的政治爭議,多數涉及在憲制性文件《基本法》的架構下香港民主發展的步伐。

香港成為英國殖民地之後,其政治制度主要根據《英皇制誥》和《皇室訓令》兩份文件建立。開埠初期至80年代初港督的權力很大,是英國皇室在香港的全權代理人。港督之下有行政局和立法局:行政局是協助港督決策的機構,所有重要決策均由港督會同行政局做出;立法局名曰立法,但其實只是港督的諮詢機構,因所有立法局議員都是由政府委任,所以政府在立法時有絕對的控制權。

有票無權和有權無票

《香港基本法》,由中共全國人民代表大會於1990年4月4日通過。《基本法》規定了香港的政治體制,行政、立法及司法部門的職權和組成方法,同時,香港在回歸後的50年內享有獨立的政治、經濟、司法及生活,被稱為香港的小憲法。

香港在回歸後的政治體制基本上是三權分立,但被刻意設計成行政部門對立法部門的制衡力較大(所謂行政主導),例如根據基本法第74條,立法會議員在提出涉及政府政策的議案時,須先得到行政長官的書面同意,這些限制在回歸之前是沒有的,亦是造成「立法會有票無權、政府有權無票」的主因。至於司法部門則相對較為獨立。

第一任行政長官董建華由1997年7月1月起履新,他由400位經北京政府指定的選舉團成員選出。2002年他在沒有對手挑戰的情況下,獲得全體選舉委員會支持連任,原來任期直至2007年6月30日為止(《基本法》規定行政長官只能連任一次),但他於2005年3月以健康為由辭職,同時獲選為中共政協會議全國委員會副主席。其職位由原政務司司長曾蔭權署任,直到6月21日北京政府任命曾蔭權為行政長官,即日就任,6月24日赴京正式宣誓就職。

根據《基本法》,2007年以前立法會由直選議員和非直選議員組成。在特區成立後的第一屆立法會選舉中,20名議員是由分區直選通過普選產生。而非直選議員中,分別有30人經功能團體選出和再有10人經800人所組成的選舉委員會選出。之後,在第二屆立法會選舉中,有24名議員是經由分區直選通過普選所產生,而非直選議員中,30人是經功能(職業)團體選舉產生,另外六人經選委會選出。2004年、2008年的選舉中,選委會所產生的六席被取消,由分區直選取代。由於有投票權選舉非直選議員的人士,同時可選出直選議員,因此被批評選舉不公正,不夠民主。

人大主動釋法阻普選

根據中英雙方最初的協定,港英政府最後一屆立法局應根據基本法選出,並可過渡成為香港特區政府第一屆立法會。因彭定康在政改方案中擴大功能組別的定義,變相令全香港的市民幾乎全都成為合格選民,北京政府對此強烈反對,成立臨時立法會取代立法局;也因此第一屆特區立法會在1998年才選出。

2005年,中共全國人大常務委員會主動解釋《基本法》第45條,稱香港任何政治制度的改革都必須得到全國人大的同意才能實行,等於間接否決香港於2007年和2008年實行行政長官和立法會普選。

根據《基本法》,政府所提出之草案只需立法會全體議員(共60席)過半數贊成便獲通過,但立法會議員所提出之私人草案必須經直選和間選兩組議員分組投票,兩組均過半數贊成才獲通過。現親建制勢力控制了間選的大部分議席,而直選所採用的比例代表制使部分直選議席也落入親建制人士中,故政府法案往往較議員私人草案容易獲通過。所以反建制陣營都積極參加每屆立法會的選舉,希望奪得立法會的控制權。

循序漸進到何時?

目前香港政制改革的最主要的討論為行政長官及立法會的產生辦法。

雖然《基本法》45條已列出有關行政長官產生辦法,並於其附件內提供解釋,但是條文內的字眼較為模糊。例如,《基本法》並沒有具體解釋「香港實際情況和循序漸進的原則」的意義。另外,雖然人大常委已決定於2017年才可以普選產生行政長官,但特區政府已將討論轉移到如何修改2012年行政長官的產生辦法,令產生方法可以循序漸進。

另一方面,《基本法》68條已列出有關立法會產生辦法,但是條文的字眼亦較為模糊。此外,是否或怎樣廢除功能組別亦具爭議性。

港府於2005年提出2007年特首及2008年立法會產生辦法之改革建議,由於泛民主派認為政府提出的方案過於保守,加上沒有全面普選時間表,該方案最終得不到足夠的支持而未能通過,選舉安排沿用上一屆的方式。

另港府於2010年提出2012年特首及立法會產生辦法之改革建議,於2010年6月24(特首產生辦法)及25日(立法會產生辦法)獲通過。特首的選舉方面,負責選出特首的選舉委員會將會由800人增至1200人;提名特首的所需提名人數升至150人。

立法會選舉方面,立法會席位升至70席,地區直選與功能組別各加五席,將由民選區議員提名,所需提名為不少於十人。新的功能組別議席將會由沒有功能組別投票權的320萬選民選出。

由於如何解釋循序漸進仍由北京掌握。決定特首人選的選舉委員會97年400人到今年1200人,是否也是循序漸進的過程?批評者認為,如果按照每屆增加400人的速度,香港還需要一萬年才能實現全民普選。等於是北京給香港民主判了死刑。◇
 

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