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2016年11月7日,中共中央辦公廳公布大陸兩省一市建立國家監察體制改革試點。外界解讀此試點是要在國家管理制度上增加一個「第四權」:監察權。(Fotolia)

六中全會習核心成立後, 在短短半個月內就邁出了政治改革的第一步, 從監察委的試點,到醫改、高校的去行政化,

還有國安部的改革取向,未來會如何發展, 人們大概能看到一個方向了。

近期,胡錦濤智囊也出書陳述現實的政治理想, 並具體提出「漸進民主」的三條途徑。

與此同時,新一波高層人事變動後, 「習家軍」已占絕對優勢, 為體制變革及理想施政進一步鋪墊。

文 _ 王淨文

2016年11月7日,中共中央辦公廳公布《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》,布署在三省市設立各級監察委員會,從體制機制、制度建設上先行試點改革。

《方案》強調,「國家監察體制改革是事關全域的重大政治改革,是國家監察制度的頂層設計。」

通稿中解釋了進行國家監察體制改革的目標在於:「實施組織和制度創新,整合反腐敗資源力量,擴大監察範圍,豐富監察手段,實現對行使公權力的公職人員監察全面覆蓋,建立集中統一、權威高效的監察體系,履行反腐敗職責。」

設監察委 陸媒解讀為政改第一步

11月9日,《人民日報》海外版微信公眾號「俠客島」評論說,像「重大政治改革」這樣的字眼,「18大以來也非常少見」。雖然這篇新聞通稿只有400多字,但透露了「重大政治改革」的未來走向。

文章解讀說,首先在提法上。六中全會的公報中,首次將「監察機關」與「權力與立法機關」(人大)「行政機關」(政府)「司法機關」(法院、檢察院)並提,甚至按照合理推測,未來也許會出現「一府兩院一委」(政府、法院、檢察院、監察委)的架構。這是一個全新的垂直條線,由權力機構人大產生。

其次,是法律需要隨之修訂。比如,在憲法中,其實並無「監察機關」這一概念,未來如果需要提升其位格,就面臨修憲可能。又如,現行的《行政監察法》,監察的對象、手段也和國家監察委員會所需的不完全一樣。未來監察委究竟監察的對象有多廣、可以獲得怎樣的監察手段與權力,都需要法律予以確認。

此外,在中共六中全會的公報中,過去人們熟知的「黨風廉政建設」,被新的表述「黨風廉潔建設」所替代,這就意味著,反腐敗將不僅是政黨內部的事情,更是整個國家、整個社會的職責與風氣所在。

第四權力的確立

人們解讀這個試點是要在國家管理制度上增加一個「第四權」:監察權。

現代西方國家大都採用三權分立制度,即立法、行政、司法三種國家權力分別由三種不同職能的國家機關行使、互相制約和平衡。一般立法權由議會行使,行政權由總統或內閣行使,司法權由法院行使。

由於在西方有民主制度和新聞自由,媒體充當監督人,記者是「無冕之王」,因此在西方民主國家並沒有監察部門。

而中國自古以來就有所不同。自秦漢以來,起監察作用的御史大夫就與丞相、太尉並列稱為「三公」,監察權也長期與行政並列。在民國時代「一府五院」的政體中,就有專門的「監察院」。

時事評論員石實表示,「18屆三中全會《決定》明確提出『成立國家安全委員會』,一度被視為憲制調整的先導信號。但最後,國家層面的國家安全委員會並未成立,國安委隸屬中共中央,作為一個議事協調機構存在,並未能破局,因此吹響調整蘇聯式憲制號角的,不是國安委,而是監察委。」

他認為,《方案》呼應了18屆六中全會公報中的一個提法:「各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督」。這是官方首次將人大、政府、監察機關和司法機關四者並列。而在中國《憲法》中,既無「監察機關」的提法,也沒有「司法機關」的提法。

很多評論說,過去反腐主力的中紀委屬黨務系統,其執行的只是中共幫規或家法,並非國家司法機構,從習近平提倡的「依法治國」來看,中紀委的反腐有些「名不正言不順」,這使得中紀委的職能和許可權都有很大局限性。而即將成立的國家監察委,相當於中國古代朝廷設置的中央行政監察機關御史臺,是正式的國家司法機構,可以讓監察與反腐的運作合法化。

也有人預測,國家監察委的試點與成立,等於是把目前最重要的監察大權從中共黨務系統轉移到國家政府系統,這很可能是習近平為拋棄中共的一大重要鋪墊。


中辦發文強調國家監察體制改革的目標在於履行反腐敗職責。等於把反腐敗的監察大權從中共黨務系統轉移到國家政府系統,很可能是習近平為拋棄中共的一大重要鋪墊。(Getty Images)

另外,監察權的增加,意味著中紀委權力的加強,這令王岐山留任常委的跡象更加明顯。

中央社報導稱,中共六中全會新通過的《監督條例》及《政治生活準則》的實施效果如何,中紀委成了關鍵,執掌中紀委的王岐山更成為「重中之重」。習近平要是敢跳過「七上八下」,讓王岐山破例續掌中紀委,習的制高點會站得更穩。

《新紀元》預測王岐山主管監察委


有關國家監察制度的確立與王岐山的留任,《新紀元》在三個月前就對此進行了預測。

在〈拿下上海幫 王岐山或出任國家監察委〉(第491期2016/08/04)一文中寫道:7月14日,《學習時報》發表題為〈通過修法完善國家監察體制〉的文章,提出了兩點建議:

一,將《行政監察法》更名為《國家監察法》。中央設立國家監察委員會,負責對中央所有國家機關和公務人員進行監察監督。國家監察委員會主任由國家主席提名。

二,將檢察機關的反貪局機構和審計機關併入國家監察機關;繼續實行中紀委與國家監察機關合署辦公,改革紀檢監察領導體制,國家監察機關實行垂直領導體制;擴大監察對象,實現監察全覆蓋。

《新紀元》當時分析說,假如王岐山「絕對不會留任中紀委書記」,那他最可能的去處就是這個新成立的國家監察委主任。

兩個月後,《新紀元》根據局勢的發展,在503期封面故事〈19大最大懸念:王岐山將任新職〉(第503期2016/10/27)中,進一步分析了習近平政治改革可能的走向。


國家監察委的試點與成立,等於把監察大權從中共黨務系統轉移到國家政府系統,很可能是習近平為拋棄中共的一大重要鋪墊。(Getty Images)



文章中引述華府中國問題專家石藏山對《新紀元》表示,假如王岐山真的去了監察委員會,中共能夠這麼重視監督,那就很像臺灣實行的「五權分立」。「五權分立」即指「行政、立法、司法、考試、監察」分立,是中華民國國父孫中山提出的一種政治主張,是現時臺灣的政治體制。

如今習近平、栗戰書主管的中央辦公廳,發文件在三省試點國家監察制,預計很快就會擴大到全國,並在明年19大之前推出《國家監察法》,成立國監委,並安排王岐山來領銜繼續唱反腐大戲。

習高規格紀念孫中山
「振興中華」

說來也許不是巧合:今年北京一反常態,高調紀念孫中山。

11月11日上午,紀念孫中山先生誕辰150周年大會在北京隆重舉行,除張德江外訪越南外,其餘政治局常委全部出席。習近平在講話中表示,孫中山是偉大的民族英雄、偉大的愛國主義者、中國民主革命的偉大先驅,立志救國救民,為中華民族作出了彪炳史冊的貢獻。


11月11日,北京高調紀念孫中山誕辰150周年。習近平致辭表示,孫中山是偉大的民族英雄、中國民主革命的偉大先驅。(AFP)

1866年11月12日,孫中山誕生於廣東省香山縣。青年時期孫中山見滿清腐敗,遭受列強欺凌,乃立志革命,棄醫從政,歷經十次失敗後,1911年10月終於在武昌領導起義成功,推翻清朝,並於1912年創立亞洲第一個民主共和國——中華民國;此後開展討袁護法、護國及北伐戰爭。

習近平說,孫中山有著深厚的為民情懷,一生堅持以「天下為公」為最高思想境界,致力於「除去人民的那些憂愁,替人民謀幸福」。他並強調,對孫中山最好的紀念,就是學習和繼承他的寶貴精神,團結一切可以團結的力量,調動一切可以調動的因素,為他夢寐以求的振興中華而繼續奮鬥。

進行政治改革的條件基本成熟

回頭再來看北京推行監察委的更深層意義。

11月10日,港媒東網的評論文章說,此次設立監察委員會,這是習當局反腐鬥爭開展幾年來最重大的一次體制突破,原本一直被視為禁區的政治體制改革開始脫敏,中共或將迎來新一波的政改浪潮。

文章說,中共建政後,建立了一黨執政的政治體系,到上世紀80年代通過憲法確定一府兩院架構,之後幾乎沒有對政治體制架構作出重大改革,尤其是胡耀邦、趙紫陽力推黨政分開的政治體制改革,被左派認為是走自由化道路之後,政治體制改革就成為一個敏感詞。

而這次監察委的試點,表明政改已經脫敏。

文章認為,今次試點表明習近平有更大的雄心及魄力進行體制性的創新。按照中共現行體制,政治局常委會處於權力金字塔的最頂端,次一級是中央政治局,還有一個中央書記處主持日常工作,再加上一系列的領導小組及委員會。這容易導致權力分散內耗,形成山頭派系,加劇政治鬥爭。

據早前傳聞,中共19大或將取消政治局常委會。很多人認為,這一猜測現在看來並非空穴來風。而取消政治局常委制之後,總書記的權威將大大增強,為今後實行總統制打下基礎。「一切皆有可能」。

美國之音也引述分析人士說,六中全會上「習核心」的確立,習近平的集權有可能會建立一種新的政權模式,也有可能讓中共在他這一代就結束了。

「總統制」取代「常委制」呼聲起

中共常委制在習近平時代正受到越來越多的批評。清華大學教授孫立平認為常委制「加劇了權力內部的失控」,新加坡國立大學東亞研究所鄭永年則認為,常委集體領導「是典型的封建主義」。

改革常委制度的一個替代方案是總統制。網上公布的「世界各國政制總覽」,列出目前世界上實行總統制的國家是42個,基本實行總統制的21個(這些國家在總統之下另設內閣首長領導內閣),兩類加起來是63個。英文維基列出43個總統制國家,基本實行總統制國家16個,一共59個。

在中國一直提議修憲的體制內學者曹思源,早在2003年就說過中國應當實行總統制。在他去世之前的2014年6月,他藉海外媒體呼籲以共和國總統取代國家主席制。據《內幕》披露,曹思源所寫的〈中國需要總統制〉一文,並非什麼學術文章,而是專門應習近平的智囊要求完成的一個建議性頂層設計方案。

在曹思源之後,總統制這種思路不斷有人繼續提出。如孫立平曾撰文說,「在現代社會中,最有效率的體制是委託及代理關係明確前提下的首長負責制」,「美國的總統制是首長制的典型」。

醫藥衛生體制改革緊隨其後

11月9日,就在官方公布設立監察委試點的第三天,官媒報導說,中辦、國辦轉發了《國務院深化醫藥衛生體制改革領導小組關於進一步推廣深化醫藥衛生體制改革經驗的若干意見》(以下簡稱《意見》)。

《意見》要求,破除以藥補醫,建立健全公立醫院運行新機制,所有公立醫院取消藥品加成;通過規範診療行為、降低藥品和耗材費用等,動態調整醫療服務價格;大型醫用設備檢查治療和檢驗等價格也要降低;落實公立醫院藥品分類採購等。

外界分析說,《意見》表明,醫院管理將逐步脫離政府直接管理,醫院「去行政化」已近在眼前。


11月9日,中辦、國辦轉發文件,強調深化醫藥衛生體制改革。外界分析,醫院管理將逐步脫離政府直接管理,醫院「去行政化」已近在眼前。(AFP)

此前的8月19、20日,習當局召開全國衛生與健康大會,政治局7位常委出席。會上習近平強調要把人民健康放在優先發展戰略地位,李克強則強調要以公平可及和群眾受益為目標把醫改推向縱深。

為配合醫改,王岐山下令抓捕了江派在醫療系統的貪官。8月23日,安徽省衛計委應急辦主任羅要武涉嫌受賄罪被捕。報導稱,安徽省醫療衛生系統出現腐敗窩案。今年1月至3月,安徽衛生系統已有至少11人涉嫌受賄犯罪被查。

有評論說,王岐山最先清洗安徽的衛生系統,這是對現任衛生計生委主任李斌的明顯施壓,或佐證李斌出事傳聞。李斌曾任安徽省長,與安徽醫療衛生系統腐敗窩案之間的干係料難撇清。

李斌屬江派「吉林幫」,受江澤民的提拔,還是令計劃的死黨。李斌也為今年香港器官移植大會站臺。

10月21日,國務院辦公廳下發「深化醫改領導小組」成員調整情況的通知,衛計委副主任王賀勝兼任領導小組辦公室主任,衛計委體制改革司司長梁萬年任領導小組辦公室專職副主任,人們就沒看到李斌的名字了。

教改破冰 北大欲治「六四」傷口

除了醫院要「去行政化」,第二天官方關於北大改革的報導中,要求高等院校等事業單位也要「去行政化」。

11月10日據新華社報導,北京大學校長林建華日前接受媒體採訪時稱,北大去年開始制定綜合改革實施方案,從教育體系、人事體系、治理體系、學術體系和資源配置體系五方面進行,目前上述改革正在推進。

林建華說,目前學校行政人員的人事改革還未開始,北大未來將嘗試取消院系行政領導的行政級別,包括學院的院長和副院長、系主任和副系主任,其職務會跟行政級別脫開。相關文件正在制定中。取消行政級別後,北大會採取聘用方式上崗,盡量弱化行政級別,加強人員流動。

比如林建華是北大校長,副部級高官。類似北大的學校還有清華、復旦、浙江大學等31所高校,其副校長、副書記是廳級官員,院長是處級官員。大陸其他的本科院校校長為正廳級官員,專科學校的校長是縣處級官員。

「六四事件」後,中共對學校等文化系統實行嚴密管控,對高校系統實行嚴格的階層劃分,所有公立大學的校長都由官員擔任,大學管理體系則照搬官僚系統的等級制度。

有評論說,如今「六四」發源地——北京大學的上述新政,將改變這種政府嚴密監管學校的狀況,從某種方面看,這是對「六四」後遺症的治療,在舔「六四」傷口。

北大上述改革源自於中共國務院2014年發布的《事業單位人事管理條例》。該文件要求除了涉密崗位和政策性安排之外,所有的「事業單位」人員全部實行聘用制。外界認為,這項改革將產生深遠影響。

習近平將參照CIA改組中共國安部

11月7日北京出現一批人事變動,在中央部門有國安部、民政部、財政部同時換人,其中習近平的親信陳文清新任國安部長。有消息指習近平要重整情報系統,參照美國中央情報局(CIA)來改革國安部。


11月7日北京出現一批人事變動,其中習近平的親信陳文清新任國安部長。有消息指習近平要重整情報系統,參照美國中央情報局(CIA)來改革國安部。(AFP)

習近平上臺後,不斷清洗江派控制的國安部。首遭清洗的是北京市國安局長梁京,其手下的北京市國安局被周永康利用,對時任中共各高級政要包括習近平等進行監視竊聽,然後將資料交給周永康以此要挾打擊異己。

隨後,國安部副部長馬建被拿下。陸媒指,馬建配合大陸富商郭文貴打擊商業對手,使用反間諜手段偷錄時任北京副市長劉志華的淫亂錄像,幫助郭拿下了北京奧運會重點地段,興建了盤古大觀,馬建從中收受巨額賄賂。馬建落馬後,郭已外逃美國。

面對江派留下的國安爛攤子,有消息稱,此次習近平要參照美國CIA改革國安部,未來國安部只對外專職反間諜及收集情報,不介入內政,沒有對內執法權力。

此前,中共全國人大出臺《反間諜法》,取代原來的《國家安全法》,將國安部門的工作主要局限於反間諜,也許不久就會看到官方對國安委改革的正式報導。

六中全會習核心成立後,在短短半個月內就邁出了政治改革的第一步,從監察委的試點,到醫改、高校的去行政化,還有國安部的改革取向,未來會如何發展,人們大概能看到一個方向了。◇